Constitución de 1931: Introducción, Título Preliminar y Título I

Unos ocho meses llevaba en vigor la nueva República, cuando el nueve de diciembre fue promulgada su constitución. Sus 125 artículos divididos en nueve títulos más otro preliminar constituyen, en muchos sentidos, la carta magna con más derechos de cuantas ha conocido España, incluida a la actual.

La constitución fue elaborada desde que se abrieron las Cortes Constituyentes en julio hasta finales de noviembre. Su redacción se realizó a lo largo de un proceso lento y particularmente difícil, tanto dentro de la comisión que redacto la proposición, como en el pleno parlamentario, donde a menudo se terminó votando artículo por artículo, si se aprobaba o si no.

Cartel del Primer Gobierno Provisional de la Segunda República.

El descalabro que sufrieron las derechas en las elecciones de 1931, en parte por la euforia revolucionaria, pero sobre todo a causa de su fragmentación política, dado que la ley electoral republicana favorecía a las grandes coaliciones, las privó de tener un peso razonable en la cámara, correspondiente a la sociedad. Si se impidió o no que la constitución fuese de consenso a causa de unas Cortes Constituyentes de marcado perfil izquierdista plantea una pregunta de respuesta compleja. Dado que los principales partidos republicanos, el Partido Radical de Lerroux y la Acción Republicana de Manuel Azaña, tampoco eran las fuerzas claramente mayoritarias, fue preciso hacer concesiones a los socialistas de Indalencio Prieto, primer partido de la cámara y los radical socialistas de Largo Caballero. Sin embargo, la mayoría tales concesiones se quedó, como veremos, en la mera terminología. Otras cuestiones, tales como la laicidad o los derechos laborales, eran de amplio consenso para los nuevos promotores del régimen, firmantes del Pacto de San Sebastián (1930) entre quienes se encontraban, no sólo las fuerzas de izquierda, sino también Lerroux, centro derecha, y Alcalá Zamora, derecha moderada y católica.

Composición de las Cortes Constituyentes de 1931.

Queda por último aclarar que difícilmente se podría haber llegado al consenso ciertas fueras de la derecha. No todos los derechistas eran autoritarios y antidemócratas, ni mucho menos. Sin embargo, sus ideales monárquicos y religiosos se radicalizaron tras su desastre electoral; como le pasa a todos los partidos. Semejante situación asentó a las derechas en la completa intransigencia, de modo que hubiese resultado casi imposible consensuar nada con ellas. Por lo general, ni siquiera mostraron predisposición al diálogo.

Si abandonamos el marco histórico-político y adoptamos una perspectiva netamente jurídica, para entender a la Constitución de 1931, se la debe ubicar dentro del contexto histórico-jurídico del periodo de Entre Guerras (1918-1939). Este se abre con la Constitución de Weimar en 1919 y la de la República Federal Austriaca en 1920. Les siguen las de otros países de la Europa del este, si bien con poco éxito dado que las naciones balcánicas y eslavas no tardarán convertirse en regímenes dictatoriales. Particularmente significativa dentro de este último grupo es la constitución de Checoslovaquia que sí gozó de un continuidad hasta el desguace hitleriano de la república.

La Constitución de Weimar (1919) abre el periodo constitucional de Entre Guerras (1919-1939)

La mayoría de constituciones aprobadas durante este periodo se caracterizaron por ampliar sus bases ideológicas. Sus textos recogieron un gran grueso de lo que más adelante, después de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), se denominarían Derechos Fundamentales. También reforzaron las garantías procesales y jurídicas que aseguraban el ejercicio efectivo de estos derechos. Una guerra que ganó muchas batallas, durante este periodo, fue el derecho a voto para la mujer.
Así mismo, se consolidaron estructuras modernas para la división de poderes y sistemas de control constitucional. Hasta el momento, las constituciones no tenían mecanismo alguno para defenderse, de modo que aunque se aprobaba una ley claramente inconstitucional no había manera de derogarla hasta que no cambiasen las mayorías parlamentarias.

Los fundamentos teóricos sobre este nuevo modelo constitucional se encuentran en los juristas de la época. Particularmente hay que destacar las obras de Carl Schmitt y Hans Kelsen. El primero, de perfil ideológico popular, propugnaba que toda constitución debe amparar y defender los derechos fundamentales de los trabajadores. En su opinión, una carta magna carente de apoyo popular es papel mojado. En cuanto al control constitucional de las leyes, propuso que tal función fuese ejercida por el jefe del estado, con la facultativa participación popular a través de referéndum. Este modelo se estableció en la Constitución de Weimar, con escaso éxito, dicho sea de paso, en su aplicación práctica.

Carl Schmitt, importante jurista alemán.

El jurista austriaco, Hans Kelsen, dedicó toda su teoría jurídica a separar ideología de derecho. No por ello desamparaba a los ciudadanos de unos derechos, de hecho, en su exilio en los Estados Unidos, llegaría a ser activamente consultado por la comisión de Naciones Unidas que redactaba lo La Declaración Universal de Derechos Humanos. Sin embargo, planteaba estos derechos y todas las leyes como algo válido, únicamente dentro del procedimiento formal por el que tuviesen que aprobarse. En cuanto al control constitucional, su propuesta fue la creación de “un legislador negativo”, que, en oposición al legislador positivo, el parlamento, anularía las leyes que éste aprobase cuando no tuviesen cabida dentro de la constitución. También ampararía a los ciudadanos cuyos derechos constitucionales se viesen vulnerados por particulares o por el propio Estado. Nació así el Tribunal Constitucional.
El sistema de Kelsen se aplicó en Austria y también fue adoptado por la Constitución de la Segunda República, primera en dar al país un Tribuna Constitucional, separado de la justicia ordinaria. Tuvo un gran éxito, de modo, que, aunque con ligeras variaciones, es seguido en la actualidad por la mayoría de  las constituciones modernas.

Hans Kelsen, jurista austriaco, posiblemente la figura más influyente en la historia del derecho del S.XX.

Si nos adentramos en el texto constitucional propiamente dicho, resulta bien visible la ampliación de la parte dogmática de la Constitución de 1931, donde se recogen los principios ideológicos del nuevo régimen. Se prolonga durante los tres primeros títulos y el preliminar. Si bien, el Título I, De la organización Nacional, contiene una parte típicamente orgánica, pues establece la estructura territorial del Estado.

El Título Preliminar consta de siete artículos. El primero define a España como “una República democrática de trabajadores de toda clase” organizada “en un régimen de Libertad y Justicia”. Establece la soberanía popular, la integridad del Estado compatible con la autonomía territorial de los municipios y las autonomías. También define los colores de la nueva bandera.

Nueva Bandera del país.

El título consagra la igualdad ante la ley (art. 2), la laicidad del Estado (art. 3), y al castellano como lengua oficial (art. 4) al tiempo que abre la puerta el reconocimiento de las demás lenguas integradas en el territorio, según las leyes regionales. Se mantiene a Madrid como capital del Estado en el nuevo régimen (art. 5). Los dos últimos artículos declaran la renuncia de España “a la guerra como instrumento de política nacional” (art. 6) y el sumisión de la república al Derecho Internacional (art. 7).

 Primer Gobierno Provisional de la Segunda República (14 de abril de 1931-14 de Octubre de 1931). Presidencia Alcalá Zamora, senado en el centro.

En la actualidad, hay unanimidad en la doctrina jurídica en que fue una lástima que la Constitución de 1978 no se redactase con un articulado tan claro respecto al Derecho Internacional y al pacifismo. Esta crítica no se fundamente únicamente en una cuestión de idealismo, sino en razones prácticas pues se deja mucho a la voluntad del gobernante de turno, dada la bastedad de su margen interpretativo.

El Título I trata de dar respuesta al difícil problema de encaje territorial dentro de un mismo Estado para las diferentes nacionalidades que lo integraban, problema que se arrastraba desde algo más de medio siglo, cuando tomaron cuerpo los nacionalismos vasco y catalán. Se establece la autonomía del municipio como ente territorial y la electividad de los alcaldes por la vía directa o por el pleno municipal (art. 9). La ley determinará la estructura provincial del país, se dota además a las islas del Cabildo Insular, para garantizar una mayor coordinación de servicios (art. 10). Por su parte, el protectorado del norte de África se organizará “en un régimen autónomo en relación directa con el Poder Central”. En otras palabras, se mantiene la forma colonial del protectorado: un gobierno interno local, pero las competencias exteriores, de defensa y el grueso de la gestión económica quedan en manos del estado colonizador. No se menciona a la Guinea Ecuatorial en el texto.

Extensión total de la Segunda República Española (1931-1936)

Los artículos 11 y 12 establecen los trámites para de autonomías. Debe reconocerse que la claridad con la que se aborda la cuestión en el texto de 1931 es envidiable, pues fija un único procedimiento de constitución de autonomía y delimita con exactitud las competencias del Estado, algo que la constitución de 1978, por desgracia, no hace.

Para lograrse la autonomía, la iniciativa debe partir de los municipios de las provincias que deseen constituirse en autonomía. La propuesta de Estatuto autonómico debe ser refrendada por dos terceras partes de los inscritos en el censo electoral de la región, vía referéndum. Posteriormente el texto debe ser votado en las Cortes. También por medio de las instituciones municipales, cualquier provincia integrada en una autonomía puede separarse de ella para volver al poder central (art. 22). Por el mismo procedimiento puede disolverse toda la autonomía.

El artículo 13 no permite autonomías uniprovinciales. También se prohíbe la federación de autonomías.
Es altamente probable que con un sistema así, nunca se hubiese llegado a las diecisiete comunidades autónomas. Pero la claridad del texto no termina en el procedimiento para establecer una autonomía, sino, como ya hemos mencionado, en la fijación de competencias.

Francesc Macià proclama la República Catalana el 14 de Abril en Barcelona. Fue el primer presidente de la autonomía catalana, entre 1931 hasta 1933, falleció en el cargo.

Son materias de competencia exclusiva del Estado: la concesión de nacionalizad, relación con las iglesias, política exterior e industria armamentística, defensa de la seguridad pública, pesca marítima, deuda del Estado, ejército y marina de guerra, régimen arancelario y tratados comerciales, abanderamiento de buques mercantes, régimen de extradición, Jurisdicción del Tribunal Supremo, sistema monetario, régimen general de comunicaciones, líneas aéreas, correos, telégrafos, cables submarinos, radicomunicación, aprovechamientos hidráulicos e instalaciones eléctricas, materia sanitaria de los intereses extrarregionales, policía de fronteras, inmigración, emigración, extranjería, y Hacienda general del Estado (art. 16).

El Estado así mismo legisla sobre materia penal, social, mercantil, procesal, matrimonial, propiedad intelectual e industrial, eficacia de comunicados oficiales, pesas y medidas, régimen minero, agrícola, ganadero, ferrocarril, carreteras, canales, teléfonos, puestos, bases mínimas de la legislación sanitaria, régimen de seguros generales y sociales, legislación de aguas, caza y pesca fluvial, régimen de prensa, asociación y reuniones, derecho de expropiación, socialización de riquezas naturales y servicios, aviación civil y radiodifusión. Sin embargo, la ejecución de estas materias puede quedar en manos de las autonomías cuando así lo establezcan sus estatutos.

Segundo Gobierno Provisional de la Segunda República (14 de octubre de 1931-16 de diciembre de 1931). Presidencia Manuel Azaña, en el centro. Bajo este gobierno se aprobó la Constitución de 1931.

Las materias no comprendidas en los dos artículos anteriores pueden corresponder a las autonomías sin límite, si bien, las materias que no se recojan explícitamente en el estatuto se consideran de competencia exclusiva del Estado (art. 16 y 18). Las autonomías no podrán establecer leyes que den “diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles” (art. 17).

El Estado puede desarrollar por medio de una ley, las bases generales de una normativa, quedando el desarrollo de la misma en manos de las autonomías que también se reservan la competencia de ejecución, limitada por los reglamentos del gobierno cuando el poder central lo estime conveniente (art. 19 y 20). El artículo 21 establece la prevalencia del derecho estatal sobre el autonómico, salvo para las competencias que la autonomía tenga reservadas.

Puede parecer que la autonomía territorial queda muy limitada, en efecto, es así. No obstante no se debe olvidar que era el primer experimento para hacer un proyecto de Estado descentralizado. Cuando veamos la estructura del Tribunal de Garantías Constitucional, nos daremos cuenta de en cuanta consideración se tuvo a las autonomías en la composición del alto tribunal. También es digno de mención que la Constitución de 1931 no recoge ningún artículo parecido al 155 de la actual carta magna, que permite al Senado disolver a una autonomía por votación mediante mayoría absoluta.



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